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刘怡达:论全过程人民民主的宪法基础|《比较法研究》2022年第2期

时间:2022-04-27 浏览量:

目次

一、引言

二、全过程人民民主:概念内涵与功能意义

三、全过程人民民主的宪法规范体系

四、全过程人民民主的宪法实现

五、余论:推进全过程人民民主的执政党角色


摘要:作为中国共产党的一项治国理政主张,全过程人民民主是新时代中国民主政治发展的基本方略。全过程人民民主是由“全过程”“人民”和“民主”组合而成的词组,其中“人民”一词意在说明全过程人民民主是何种范围的民主,“全过程”则是对当代中国民主形式的概括和总结。为了确认和保障人民民主,现行宪法构建了一个比较完备的人民民主规范体系,包括国家根本任务条款、人民主权条款、国家性质条款、人民代表大会制度条款、政治参与条款和民主集中制条款,这与人民民主的“全过程”特征相契合。推进全过程人民民主应以宪法为基础,宪法的作用集中表现为贯彻民主理念、确定民主重点、保障民主权利、设计民主程序和规范民主实践。基于“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的法政逻辑,中国共产党是推进和实现全过程人民民主的强有力的组织者和领导者。

关键词:全过程人民民主;宪法基础;宪法规范体系


引言

在新时代的中国法治建设中,全过程人民民主已成为一个重要的法政概念。从宪法为视角对全过程人民民主进行研究和阐释具有重要的理论价值和实践意义。一方面,民主与法治有着天然的联系,把民主建立在法律的基础之上,已是现代民主法治国家的共识。在我国,自十一届三中全会决定健全民主、恢复法制以来,民主与法制时常被作为关联问题加以讨论,特别是提出“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化”的重要论断。另一方面,在愈加强调重大改革都要于法有据的今天,全过程人民民主亦应在法治的轨道上推进。经由数十年的社会主义民主法治建设,我国宪法和法律设计了比较完善的民主制度体系,这是推进全过程人民民主应当聚焦的重点。
  民主的本义是多数人的统治,但若缺失一套实现民主的程序机制,那民主极易被架空,从而出现少数人的专制;同时,如果不对民主进行必要的规范,则难免异化为多数人的暴政。此时,法律的功能得以彰显,一方面,通过法律构建多数人行使权力的程序机制,以此落实多数人的权力,防止少数人专制;另一方面,借由法律平衡多数人与少数人的关系,通过对“多数决”进行检视,从而规范多数人的权力,防止多数人暴政。在诸多建构和规范民主的法律中,宪法居于至为关键的地位,一是因为宪法乃国家的根本法和最高法,构成衡量政治制度是否民主的根本准则和最高标准;二是因为宪法调整公民与国家间的关系,这恰是民主最应发挥作用的场域。因此可以说,民主的法律化首先是民主的宪法化,应当在宪法中建立健全民主的最高形式,并以此作为发展民主的根本遵循。作为中国共产党的一项治国理政主张,全过程人民民主是新时代中国民主政治发展的基本方略。于此层面而言,我们应当将全过程人民民主作为一个宪法课题加以对待,在宪法中寻求发展全过程人民民主的基础。


全过程人民民主:概念内涵与功能意义

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识,提出了全过程人民民主的重大理念。2021年10月,习近平总书记在中央人大工作会议上强调,“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。这是我们推进全过程人民民主的顶层设计,也为新时代发展社会主义民主政治提供了科学指引。


(一)全过程人民民主的概念内涵

全过程人民民主并非一个全新的概念,而是由“全过程”“人民”和“民主”组合而成的词组。在现代汉语和当代中国法政语境中,民主是与专制相对应的概念,是指“统治阶级中的多数人掌握国家权力的国家形式和政治制度”。由此观之,民主的实质乃是多数人的统治,但随之而来的问题是,实行统治的是何种范围的多数人,以及多数人通过何种方式实行其统治?在不同历史时期和不同国家,该问题的答案可能会有所差异。其实在很多时候,对民主的范围和方式的界定是借助于一系列修饰词完成的,“全过程”和“人民”作为“民主”的修饰词,说明了民主在当代中国的具体表现形式。

首先,“人民”一词意在说明这是何种范围的民主。尽管现代民主国家无不宣示人民主权原则,但人民外延的差别决定了民主的实现程度。受马克思主义国家学说的影响,新中国的建国者把国家视为阶级统治的工具,国家的民主制度具有阶级性特征,人民相应变成了特定阶级的集合体。毛泽东在《论人民民主专政》中的论断最具代表性,即人民是指“工人阶级,农民阶级,城市小资产阶级和民族资产阶级”。即便在社会主义改造后,资产阶级作为一个阶级已不复存在,但其人员转变为自食其力的劳动者,人民的范围非但没有限缩小而有所扩大。十一届三中全会后,由于阶级的观念略有淡化,人民的定义方式随之调整,工人阶级和农民阶级之外的各社会阶层也被纳入到人民的范围。例如,邓小平认为我国的民主是“历史上最广泛的民主”,原因在于这“是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主”。可以发现,此时的人民与爱国统一战线有明显的趋同化,于是,随着“社会主义事业建设者”等新阶层的出现,并被相继纳入到爱国统一战线的范围,人民的范围逐渐扩大。
  其次,“全过程”一词意在概括民主以何种形态呈现,主要有以下两方面的体现:一是民主作用领域的全局性。民主通常被当作一个政治概念,是政治制度的价值取向,但在全过程人民民主的话语逻辑下,民主的作用领域不再限于政治事务,这被视为社会主义民主的独特优势。对此,胡乔木在主持起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》时曾有谈及,认为“社会主义民主兼含政治民主、经济民主和社会民主,资产阶级民主不可能做到”。二是民主实现方式的全面性。全过程人民民主很大程度上是相对于选举民主而言的,其突出特点是“把选举民主与协商民主结合起来”。如果说选举民主是人类政治文明的重大发明,那么协商民主则是颇具中国特色的民主实现方式,周恩来有非常形象的描述,即“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论”。在这个意义上来说,全过程人民民主丰富了实现民主的“工具箱”,可以适应国家和社会治理的不同场景,并能够克服单一民主实现方式的缺憾。


  (二)全过程人民民主的功能意义
  全过程人民民主这一法政概念的提出有以下三方面的功能意义:在历史和现实的维度上,全过程人民民主是对中国特色民主道路的概括总结;在未来的维度上,全过程人民民主为中国民主的发展完善提供指引;在世界的维度上,全过程人民民主是一套有关当代中国民主的话语体系。
  第一,全过程人民民主的概括功能。早在新民主主义革命时期,中国共产党进行局部政权建设的尝试,开展了形式多样的民主探索。待到新中国成立后,一系列适合中国国情的民主制度应运而生,主要包括人民代表大会制度、多党合作政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。在很长一段时期内,有关中国民主的讨论更多的是民主的具体形态和内容,欠缺一个整体意义上的归纳总结。此时,概念作为“对事物的一般性概括”,具有的概括性特征使其可以指代任何符合概念本身的事物。于此层面而言,虽然全过程人民民主是新近才提出的概念,但其具体指向的却并非新事物,而是对当代中国民主制度与实践的整体描述。这种对中国民主道路的整体描述,彰显了全过程人民民主的归纳概括功能。
  第二,全过程人民民主的指引作用。如果说概括功能是对过去的总结,那么指引作用则是在面向未来。因为民主显然不会是自然长成的,必定是在一定的原则和理念指引下建构而来的。如今,全过程人民民主已成为执政党的一项治国理政主张,特别是十九届六中全会明确将“发展全过程人民民主”作为新时代中国共产党的目标任务之一。可以说,全过程人民民主承载着执政党对于未来民主制度设计、实践探索的愿景和目标,此种指引作用既包括为现有民主制度的完善指明方向,亦可在此指引下创造新的民主形式。事实上,这在实践中已有颇多体现,比如全国人大2021年3月修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》,将“坚持全过程民主”作为全国人大及其常委会的一项工作原则。
  第三,全过程人民民主的话语体系。随着民主化浪潮席卷全球,民主成为衡量国家制度先进程度的重要标尺,但是,作为衡量标尺的“民主”本身即存在一个“测量”的问题。近代以降的中国民主,可谓是在西式民主的冲击和诱发下产生的,在尝试各种民主方案无果后,最终宣告“资产阶级的民主主义,在中国人民的心目中,一齐破了产”。尽管我们探索出了一条符合本国国情和实际的民主道路,可依然受到不少西方国家的攻讦。作为回应,一方面需要表明民主具有多样性,即“实现民主有多种方式,不可能千篇一律”;另一方面,则是提炼出一套有关中国民主的话语体系,此时,全过程人民民主可以作为这套话语体系的“元话语”。


全过程人民民主的宪法规范体系

  确认和保障人民民主是现行宪法的重要功能,彭真曾在宪法修改委员会秘书处工作组会议上提出问题:“宪法要体现高度民主、高度文明,这在宪法中怎样表达?”为此,现行宪法构建了一个相对完备的人民民主规范体系。体系化的人民民主宪法规范,与人民民主的“全过程”特征高度契合。


  (一)国家根本任务条款:民主作为国家目标
  “八二宪法”以“建设”为内核设定了国家根本任务,即序言第7自然段规定的“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”,目标是“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。至此,“政治民主”与“物质文明”“精神文明”一道,成为国家根本任务的重要组成部分,这是“八二宪法”相较于前三部宪法的突出特色。将“高度民主”纳入国家根本任务并非自然生长的结果,而是根据中国共产党的宪法观和民主观进行的精心设计。在十一届三中全会召开前的中央工作会议上,为了解决长期以来思想严重僵化的问题,邓小平提出了“解放思想是当前的一个重大政治问题”的命题,并表明“民主是解放思想的重要条件”,认为“当前这个时期,特别需要强调民主”。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,把“逐步建设高度民主的社会主义政治制度”作为“社会主义革命的根本任务之一”,其背后的考虑是,“建国以来没有重视这一任务,成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件,这是一个沉痛教训”。相应地,党的十二大修订的《中国共产党章程》对“中国共产党在现阶段的总任务”作出规定时,也载明了“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。可以说,自十一届三中全会召开以来,党内外对于“高度民主”已经形成共识。在此背景下制定的“八二宪法”,则是将此种共识以根本大法的形式表现出来。
  待到1993年修宪时,“高度文明、高度民主的社会主义国家”被修改为“富强、民主、文明的社会主义国家”。根据中共中央提出的修宪建议及其说明,“这样修改,表明了建设有中国特色社会主义理论的指导地位,比较集中、完善地表述了党的基本路线”。申言之,党的十四大在修订《中国共产党章程》时,把总纲第8自然段的“总任务”改为“党的基本路线”,“高度文明、高度民主”相应修改为“富强、民主、文明”。而1993年修宪正是在十四大精神的指导下进行的,随着社会主义初级阶段理论的确立,那些与此不符的规定自然会被调整乃至删除,其中就有“高度文明、高度民主”的任务和目标。对于“高度民主”的涵义,胡乔木曾有所阐发,即“各项民主制度、民主生活的高度发展”,并表明“这需要一个长期发展过程,需要各种条件逐步成熟,不能急于求成”。由此可见,正是考虑到“‘高度文明、高度民主’的目标不是近期可以达到的”,所以才在修宪时删去了“高度”一词,设定了一个与社会主义初级阶段相适应的“富强、民主、文明”。


(二)人民主权条款:全过程人民民主的实现基础

  人民民主的前提是人民掌握权力,全过程人民民主必须建立在人民主权的基础之上。《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称“《共同纲领》”)作为新中国的第一部根本法,在第12条规定“中华人民共和国的国家政权属于人民”,而后的四部宪法皆明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,此类规定乃是宪法对人民主权原则的宣示,也是全过程人民民主的实现基础。人民并不是天然的主权者,通过革命等方式建立现代民主国家,是其获得主权者身份的主要途径。我国现行宪法序言第5自然段记述了中国共产党领导中国人民,取得新民主主义革命的胜利并建立新中国,由此“掌握了国家的权力,成为国家的主人”的历史。据此,“一切权力属于人民”的规范命题,其实植根于“人民掌握国家权力”的事实命题。
  主权者的范围决定了民主的实现程度,全过程人民民主被视为“全覆盖”和“最广泛”的民主,原因在于作为主权者的人民有着最广的外延。虽然“人民”起初是作为政治概念出现的,但同样是一个非常重要的宪法概念,可谓是兼具政治和宪法的双重面貌。“人民”概念在我国宪法上最主要的功能,乃是用以确定国家主权之所在,并借由人民的授权将抽象的主权具体为实在的国家权力。虽然“人民”是一个颇为重要的宪法概念,我国四部宪法无不规定“一切权力属于人民”,但均未定义何为人民,这与现行宪法第33条对公民的定义有所不同。不过,新中国人民主权原则始于起临时宪法作用的《共同纲领》,其中规定的人民“是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级,以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子”。由此可见,立宪者认为的人民构成等同于统一战线的范围。在自《共同纲领》至现行宪法的五部根本法中,统一战线的范围总体上呈现不断扩大的趋势,宪法规定的人民外延相应扩大,人民民主的广泛性在此过程中得以增强。


  (三)国家性质条款:全过程人民民主的根本形态
  作为国体和国家性质的人民民主专政,是全过程人民民主的根本形态。因为国体是指社会各阶级在国家中的地位,国家性质反映的是国家的阶级本质,所以人民民主专政的国体和国家性质,便充分表明人民是国家的统治阶级,是掌握权力的主权者。对此,彭真在“八二宪法”草案报告中指出:“人民民主专政的国家性质决定,在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。”在“八二宪法”制定过程中,对于如何规定国家性质其实是有争议的,有观点认为应继续沿用“无产阶级专政”的提法,另有观点主张恢复“人民民主专政”的表述。“八二宪法”最终恢复“人民民主专政”的提法,有着主客观双重因素的考量。在主观层面,“无产阶级专政”一词在“文化大革命”中被歪曲误解了,继续使用该表述容易在人们内心中产生不良影响,因为“无产阶级专政”一词会让人以为“是只讲专政,不讲民主了,三中全会的方针变了”。客观层面的考量主要是,中国社会除了作为无产阶级的工人和农民阶级之外,尚有其他社会阶级和阶层的存在,特别是在十一届三中全会后,此类阶层的种类、人数和规模在不断扩大。这些阶层是“无产阶级专政”中的“无产阶级”所无法涵盖的,但可以归入“人民民主专政”中的“人民”,因此“人民民主专政”的表述更契合我国社会各阶级和阶层的现实情况,也凸显了全过程人民民主的民主主体广泛性特征。
  除了在人民内部实行民主外,人民民主专政还包括对敌人实行专政。这两方面的内容是不可分割的有机整体,且后者服务于前者,即彭真在“八二宪法”草案报告中指出的,“坚持这种专政的职能,是顺利进行社会主义现代化建设的保障,也是保卫和发展社会主义民主所必需的”。由此可见,作为全过程人民民主根本形态的人民民主专政,不仅从正面规定了人民的统治者和主权者地位,亦从反面为人民行使权力清除了各种障碍。例如在选举民主的实现过程中,为了保护公民的选举权利和国家的选举制度,我国刑法第256条规定了破坏选举罪,“把妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权”的行为规定为犯罪。


  (四)人民代表大会制度条款:全过程人民民主的重要载体
  “一切权力属于人民”的宪法规定只解决了主权的归属问题,随之而来的是主权如何行使,而这恰是政体指向的问题。我国的政体是人民代表大会制度,刘少奇在“五四宪法”草案报告中认为人民代表大会制度是“适宜的政治制度”,理由便是“它便利人民行使自己的权力”。于是,我国历部宪法均在宣示人民主权原则后,随即规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在人民代表大会制度运行的过程中,作为主权者的人民选举产生人大代表,人大代表组成统一行使国家权力的各级人大。当然,人大并不直接行使所有的国家权力,还会将国家权力向其他国家机关进行配置,即由人大产生“一府一委两院”。如此一来,随着主权转化为各项具体的国家权力,人民的主权便可以得到有效行使;同时借由选举和监督制度,又可保证国家权力始终为人民所掌控。于此层面而言,欲使人民代表大会制度充分发挥全过程人民民主的重要载体功能,自然应当健全民主选举制度和人大监督制度,并不断提高人大统一行使国家权力的能力。
  首先,民主选举产生人大代表,是人民主权向国家权力转化的核心环节。在此过程中,选举权利是否得到充分行使、人大代表是否受到有效监督、人大代表的构成是否具有广泛性,均会影响全过程人民民主的实现程度。为此,现行宪法在规定公民选举权和被选举权的同时,还明确各级人大“对人民负责,受人民监督”原则,并要求人大代表接受原选举单位或选民的监督,这是人民是否最终掌握权力的重要指针。如果“只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主”。再者,人大代表是受人民的委托,进入到各级人大行使国家权力,这在客观上要求人大代表具有广泛的代表性,才能确保国家权力最终为全体人民所享有。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称“《选举法》”)对此有明确规定,即人大代表“应当具有广泛的代表性”。
  其次,代议机关的监督权具有实现民主的功能,作为各级人大享有的一项重要职权,监督权可谓是全过程人民民主得以实现的后盾。因为在人大产生其他国家机关之后,如若不能使其在人大的监督下行使权力,那么人民将丧失对权力的掌握和控制,权力行使的结果也很难符合人民的意志。所以,代议机构不仅要“做民众意见的代言人,并且做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督”。从这个意义上来说,“权力机关的监督,本质上是人民的监督,是实现人民当家作主的重要途径”。有鉴于此,现行宪法在规定“一府一委两院”由人大产生后,随即要求这些国家机关对人大负责、受人大监督,各级人大及其常委会的职权清单亦列举了具体的监督方式。
  最后,人大应当具有充足的行动能力,以便承接好人民委托的国家权力……在宪法层面,提升人大行动能力的制度安排主要有三:一是县级以上地方各级人大设立常委会,作为地方各级人大的常设机关。这最早规定在1979年7月制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中,并为“八二宪法”所确认。彭真在就这部法律草案作说明时用两个“大大加强”,表明了常委会的设立有助于提升地方各级人大的行动能力,即“将大大加强对县以上地方各级人民政府的管理和监督,大大加强自己行使管理国家的权利”。二是强化全国人大常委会的权能,考虑到全国人大在闭会期间难以有效行使职权,而常设的全国人大常委会更具行动能力,所以“八二宪法”扩大了全国人大常委会的职权,“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使”。三是完善人大专门委员会的设置,因为相较于人大及其常委会而言,专门委员会不受会期的限制,且具有专业性的特征,可以扮演人大及其常委会行使职权的“助手”。


  (五)政治参与条款:全过程人民民主的多样形式
  在现行宪法第3条的规范结构中,第1款规定“一切权力属于人民”,第2款规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,第3款规定人民通过各种途径和形式,管理国家事务、经济文化事业和社会事务。可以发现,人民并未将其全部权力授予给代议机关,全国人大和地方各级人大只是人民行使“国家权力”的机关。例如,在1954年5月的宪法起草座谈会各组召集人联席会议上,张志让建议在“最高权力机关”之前加上“国家”二字,理由是“这方面的‘权力’不是单纯的权力,应是‘国家权力’”。周鲠生、陈绍先和钱端升等人表示赞同,主持会议的田家英最后表示“还是应叫‘最高国家权力机关’”。对此,还可从“五四宪法”到“八二宪法”的表述变化中得到印证:前三部宪法规定的皆是“人民行使权力”的机关是全国人大和地方各级人大,而“八二宪法”将其修改为“人民行使国家权力”。增加“国家”二字意味着,人大作为国家权力机关享有的“国家权力”,只是人民享有的“一切权力”的一部分。由此可见,人民代表大会制度只是人民行使国家权力的根本形式,那么,人民如何行使国家权力之外的其他权力呢?现行宪法第2条第3款对此有所回应,即人民还可以“通过各种途径和形式”来行使权力,表现为管理国家事务、经济文化事业和社会事务。
  在1982年4月的宪法修改委员会第三次会议上,孙起孟建议删去“通过各种途径和形式”的规定,彭真予以解释道,“人民管理国家的形式是人民代表大会,但不止于此,有各种渠道以落实一切权力属于人民”。对于现行宪法的上述规定,有论者认为“确立了参与制民主的基本模式”,这是“在确立代表制民主的同时第一次在中国宪法中明确确立参与制民主”,因此可称之为政治参与条款。现行宪法并未对“各种途径和形式”进行具体列举式的规定,这其实是在人民代表大会制度之外,给予人民行使权力以相当多的可能性,为全过程人民民主提供了多样化的形式。虽然在“八二宪法”制定的过程中,曾一度对所谓的“形式和途径”进行列举,包括“通过工会、妇联、青年联合会”等。但考虑到无法进行全部列举,最终决定以“各种”来概括,同时增加“依照法律规定”的限定句,避免人民民主沦为法律之外的“大民主”。现行宪法政治参与条款的功能主要有二:一是为全过程人民民主提供多样化的实现形式,人民群众可在实践中不断创造新的政治参与方式;二是统领其他明确规定在宪法中的人民民主形式,主要包括序言第10自然段规定的爱国统一战线和政治协商会议,第16条规定的国有企业民主管理,第17条规定的集体经济组织民主管理,以及第111条规定的基层群众自治,这些协商民主、经济民主和基层民主,皆可纳入“各种途径和形式”的范畴。


  (六)民主集中制条款:全过程人民民主的实现原则
  正是借由民主集中制原则,人民主权和人民民主才得以实现。因为人民虽然是“一切权力”的所有者,但却无法直接行使权力,所以必须将国家权力集中给代议机关。在此过程中,人民选举产生人大是民主的体现,人大统一行使国家权力则是为了集中。进一步的问题是,普选产生的代议机关有着较大规模的代表数量,这虽然彰显了民主的因素,但却无法经常性、高效率地运用权力,于是需要将权力再次集中给其他国家机关,这便是现行宪法第3条第3款规定的,“行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。由此可见,如果仅强调一切权力属于人民,而不通过集中的方式使权力付诸实行,那么人民民主难免停留在单纯的宣示层面。可以说,集中的功能在于“有效支撑、确保、实现民主,是确保民主从纸面和形式走向实践和实质的关键”。正如彭真所指出的,“人民通过国家权力机关作出决定以后,只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行,人民的意志才能得到实现”。
  民主集中制原则中的“民主”和“集中”是一个有机整体,集中固然有助于民主的实现,但也可能成为民主的滞碍。特别是置身于“八二宪法”制定时的现实背景,更能察觉到民主之于集中的关键意义。“因为在过去一个相当长的时间内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少”,所以“当前这个时期,特别需要强调民主”。此种理念的核心要义在于,以民主来制约集中,在民主的基础上获得正确的集中。这在现行宪法中有诸多体现,例如,在全国人大统一行使国家权力的前提下,划分了行政权、监察权、审判权、检察权和武装力量领导权,“国家机构的这种合理分工,可以避免权力过分集中”。再如,规定各级人大对人民负责、受人民监督,“一府一委两院”则是对人大负责、受人大监督,并要求国家机关及其工作人员必须依靠人民的支持、接受人民的监督,以此防止集中的国家机关背离人民民主。


全过程人民民主的宪法实现

近现代意义上的宪法是民主政治的产物,宪法的功能在于确认民主事实并构造民主制度。同时,民主政治必须受到宪法的规范和约束,立宪国家的民主应当是宪法下的民主,所以宪法的功能还在于规范民主实践。鉴于宪法对民主的重大意义,推进全过程人民民主应当以宪法为基础,集中表现为宪法贯彻民主理念、确定民主重点、保障民主权利、设计民主程序和规范民主实践。


  (一)宪法贯彻民主理念
  用以实现民主的宪法本身应当是体现民主价值和精神的,如果说宪法是对政治统一体的整体设计,那么立宪者在进行设计时必须基于民主的理念。为了使宪法能够充分贯彻民主理念,应当确保人民对立宪活动的有效参与。因此,在人民主权的国家,作为主权者的人民其实就是制宪权主体。当然,全体人民难以直接运用制宪权,以至于会成立各种形式的制宪机关,负责把人民的意志输入到宪法中去。除此之外,对于制宪机关及其制定的宪法,人民仍能进行必要的监督。
  其一,制宪机关受托于人民,此种委托主要是指人民选举产生制宪机关代表。新中国成立伊始之所以未制定宪法,很大程度上是无法召开普选的全国人民代表大会。为此由中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的《共同纲领》,起到临时宪法的作用。如果认为《共同纲领》具有临时宪法的性质,那么中国人民政治协商会议第一届全体会议便是代行制宪机关的职权,原因是“它具有代表全国人民的性质,获得全国人民的信任和拥护。因此,中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权”。但中国人民政治协商会议第一届全体会议毕竟不是普选产生的,却要承担制宪机关的制宪职责。这正是周恩来提出的,“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质,所以我们对它不得不更加谨慎”。这种“谨慎”表现为“扩大参加政协的成分、单位和名额”,目的是“使它能够代表全国各族人民的愿望和要求”。待到1954年9月,普选产生的一届全国人大一次会议召开,方才接受全国人民的委托制定了新中国第一部宪法。
  其二,制宪机关或修宪机关在制定、修改宪法时,应当为人民提供多元的参与渠道。毛泽东认为“五四宪法”是得人心的,一个很重要的理由是“起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法”。在“五四宪法”制定的过程中,曾将草案交付全国人民进行了两个多月的讨论,并有不少讨论意见被宪法起草委员会采纳。人民在委托制宪机关进行制宪之外,以多种方式参与到制宪或修宪活动当中,是为了确保宪法能够贯彻民主理念。所以此后的历次修宪活动,无论是全面修改还是部分修改,同样遵循了人民参与的原则。比如在1980年9月召开的宪法修改委员会第一次全体会议上,宪法修改委员会主任委员叶剑英要求,“这次修改宪法,一定要坚持领导与群众相结合的正确方法,采取多种方式发动人民群众积极参加这项工作”。虽然“八二宪法”的五次部分修改并未开展全民讨论,但依然通过座谈会等方式听取各方面的意见,以此增加修宪活动的民主因素。


  (二)宪法确定民主重点
  一部宪法是由不同内容和重要程度的宪法规范共同构成的,诸多宪法规范存在一定的层次划分。诚然,人民代表大会制度条款和政治参与条款皆为全过程人民民主提供了宪法基础,属于实现民主的两种基本形式,但从宪法规范结构和制宪意图来看,二者所处的地位并不尽相同。易言之,在推进全过程人民民主时,应当以宪法为根据确定民主的重点,不应过分强调“全过程”而使民主失焦。
  一方面,人民代表大会制度条款和政治参与条款存在一定的主次关系。现行宪法第2条第1款在宣示“一切权力属于人民”后,随即在第2款表明人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,继而在第3款以“各种途径和形式”的语句规定了其他政治参与方式。可以说,实现人民民主的途径固然具有多样性,但人民代表大会制度居于首位,其他政治参与方式只是一种补充。原因概言之有三:一是因为各级人大均由民主选举产生,因而能够代表全体人民的意志,而其他政治参与方式所能实现的仅是一部分人的利益。二是因为人民民主的本质是人民的统治,只有作为国家权力机关的各级人大,才有权对国家和社会各方面的事务作出决定。三是因为人民代表大会制度有着相当健全的法律体系作为保障,而宪法规定的“各种途径和形式”须以“依照法律规定”为前提,故而政治参与条款所涵盖的民主形式,其实现人民民主的质量取决于相关立法的完善程度。有鉴于此,尽管在推进全过程人民民主时有颇多“工具”可供选择,但不可舍本逐末,而应充分发挥人民代表大会制度的作用。
  另一方面,人民代表大会制度条款和政治参与条款指向的权力类型有别。新中国四部宪法均规定“一切权力属于人民”,但在人民如何行使权力的问题上,“八二宪法”与前三部宪法有两处显著差异:首先,“五四宪法”和“七五宪法”规定的是“人民行使权力的机关”是各级人大,“八二宪法”的表述是“人民行使国家权力的机关”是各级人大;其次,“八二宪法”除了规定人民代表大会制度,还表明人民可以“通过各种途径和形式”进行政治参与。不难看出,在“八二宪法”的视阈下,归属于人民的“国家的一切权力”在范围上要大于人大享有的“国家权力”,至于国家权力之外的其他权力如何行使,那便是“各种途径和形式”所要完成的。由此可见,虽然人民可以借由其他政治参与方式来行使权力,以此作为人民代表大会制度的有益补充,但此时行使的权力显然不包括“国家权力”。例如,政治协商会议作为协商民主的重要平台,政治协商、民主监督、参政议政是其主要职能,但此类职能并不能代替各级人大的职权。


  (三)宪法保障民主权利
  保障基本权利是宪法最核心的功能,对于种类繁多、内容各异的基本权利,可以基于不同标准进行类型划分。按照基本权利的作用和影响范围,可将其区分为个人层面的基本权利和体制层面的基本权利,前者在于满足个人的生活需要,比如财产权之于公民个人的物质生活;后者则是为了维持特定的国家体制,比如选举权之于国家民主制度的运行。我国现行宪法规定了一系列体制层面的基本权利,用以维系和促进国家的民主政治,主要是平等权、选举权利、监督权和表达自由。
  首先,全过程人民民主是一种平等的民主,作为主权者的人民不得被区分成三六九等。现行宪法第33条第2款规定“公民在法律面前一律平等”,这是对平等权的规范表达。不过,平等权并非一种具有具体内容的权利,更像是一种实现权利的原则,比如公民参加劳动的权利应当是平等的。因此,平等权之于人民民主而言,意味着人民在参加国家和社会公共事务时,不允许有任何不合理的差别对待,应当平等地享有各项民主权利,可以机会均等地影响公共政策的制定和执行。例如,公民行使选举权是其参与国家政治生活的基本方式,但在限制选举原则之下,诸如财产、教育、性别、居住和社会地位等方面的条件,成为公民是否有资格参加选举的决定因素。与此相对应的普遍选举原则,排除了那些不合理的限制条件,从而保证公民能够普遍地行使选举权、平等地参与到选举民主的实践中去。全过程人民民主之所以是最广泛的社会主义民主,便是因为民主治理主体具有普遍性和广泛性,全体人民可以不受差别对待地参与民主治理。
  其次,代议制是现代民主的主流形态,选举相应成为实现全过程人民民主的主要方式。现行宪法第34条规定了公民的选举权和被选举权,这被认为“是人民行使国家权力的重要标志”。通过选举活动,人民的意志得以传递至代议机关,并由代议机关承载和负责实现人民的意志。此时,人民能否挑选出代表其意志的代议机关成员,决定了选举民主的实现程度。“选举人能够选出公正的议员,则议会可以反映民意,进而实现民主政治的理想。选举人不能选出公正的议员,则不但民主政治无从实现,并且一切政治上的腐化现象亦将因之而发生。”再者,代议机关及其成员应当处于人民经常性的监督之下,促使其不背离人民的意志。如此一来,宪法保障选举权利,不应只是对选举权和被选举权的宣示,而是要求国家建立并完善选举制度,确保人民在选举时可以自由表达其真实意愿,并对选举结果产生实质性影响;在选举后可以对代议机关及其成员进行有效的监督,“切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”。
  再次,人民通过选举构建起行使国家权力的国家机关后,监督就成了人民控制国家权力和国家机关的重要依托。现行宪法第27条规定国家机关活动原则时,即表明“一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督”,并在第41条将监督权作为一项公民基本权利。有论者将其称作“地位性权利”,即“从监督国家机关及其工作人员入手,来体现人民当家作主的地位”。鉴于监督权对人民民主的重大意义,现行宪法对其作出了更为全面的规定。同时,现行宪法对监督权采取直接限制的方式,即明确规定“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”,这极大地限缩了立法者的裁量空间,此种保护程度远高于其他基本权利。监督权的充分实现,既要求国家不得恣意侵犯,除非宪法确定的监督权限制条件达成;亦需要国家营造一个有利于监督权行使的制度环境,比如提高政府的透明度等。
  最后,表达自由同样源于人民主权理论,作为主权者的人民有权自由地讨论公共事务。在人民民主的实现过程中,表达自由可谓是选举民主的补充和促进,恰如有论者所指出的,国家一切权力属于人民,人民除了派遣代表通过各级人大行使国家权力外,还应“有直接的自由权利对于国家事务发表意见、表明态度”。表达自由不仅是一项主观防御权,也构建了一种约束国家权力的客观价值秩序。因此,国家除了不得非法侵害公民的自由表达行为,还必须为公民表达自由的实现创造各种条件。当然,表达自由对人民民主而言未必都是积极意义,所以为了获得有益的民主,客观上要求对表达自由进行必要且合理的限制。


  (四)宪法设计民主程序
  宪法在实现全过程人民民主时,不应只是对民主任务和民主权利进行实体性规定,更为关键的是完成民主任务和行使民主权利的程序。“民主宪法不仅仅是写在纸上的,也是一个实用的工具,能够用来解决具体问题并使政治生活更合理地发挥作用。”当然,强调宪法设计民主程序的重要性,并不是指有关民主程序的事项均由宪法作出规定,亦得授权立法机关来具体完成。考虑到宪法是调整公民与国家机关之间关系的法律,而人民民主的良好状态是民主权利充分实现和国家机关受制于民,故而宪法设计的民主程序应涵盖以下两方面的内容。
  一是人民行使各项民主权利的程序。民主权利行使程序的有无及完善与否,在很大程度上决定了人民民主的质量。以选举民主为例,诸如选区划分、候选人提名、选民登记和选票计算等程序性事项,均会对选举权和被选举权的实现产生极大影响。以选区划分为例,假若人口众多的大选区与人口稀少的小选区,应选代表的名额是相同的,那么,大选区中选民的意志其实是大打折扣的,但这却是我国有些地方在一段时期内的常态。直至1995年2月,全国人大常委会修改《选举法》时,为了体现选举民主的原则,才增加了“各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的规定。经过数十年的努力,选举民主的程序设计日渐完善,这有助于选举权利的充分实现,但其他民主权利的行使程序尚有一些不完备之处。例如,根据现行宪法第2条第3款的规定,人民有权通过各种途径和形式参与公共事务,这是选举民主之外的参与民主,协商民主是其主要形式之一。不过,无论是国家法律还是党内法规,对民主协商的内容有比较完善的规定,但协商民主的程序仍有待健全。
  二是国家机关接受人民监督的程序。根据我国宪法的规定,一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督,而监督程序的畅通与否,决定了国家权力能否真正处在人民的掌控下。习近平总书记提出的“国家民主不民主”的若干判断标准,就包括“看权力是否真正受到人民监督和制约”。在人民代表大会制度的政权组织形式下,国家机关接受人民监督的程序应包括两方面的内容,分别是各级人大接受人民监督的程序,以及其他国家机关接受同级人大监督的程序。对前者而言,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》专章规定了“对代表的监督”,《选举法》中亦有“对代表的监督和罢免”的专门规定,特别是明确了罢免人大代表的程序。对后者而言,各级人大及其常委会的监督职权在宪法中有所规定,2006年8月制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,更是“对人大常委会监督权的形式作出进一步程序化的规定,使之更具有可操作性”。但这部法律规定的监督程序依然稍显粗略,仍有较大的完善空间,比如《法规、司法解释备案审查工作办法》细化了全国人大常委会对法规和司法解释的审查程序。


  (五)宪法规范民主实践
  民主是多数人的统治,但这与多数人暴政其实只有一步之遥。为了避免民主沦为暴民,法治的功用得以彰显,即法治在确认和保障民主之余,还能对民主进行引导和规制。于此层面而言,在宪法的轨道上推进全过程人民民主,不仅是积极促成人民民主,而且要把民主控制在理性的范围内,尽可能减少民主的负面效应。
  首先,人民行使民主权利是人民民主的重要体现,鉴于民主权利被滥用的可能性,宪法应当对此有所警惕和预防。一方面,对于那些有碍人民民主健康实现的民主权利,要将其排除在宪法的保护范围之外。比较典型的例证是“七五宪法”和“七八宪法”规定的“四大自由”,即“大鸣、大放、大辩论、大字报”。“四大自由”是为了追求一种所谓的“大民主”,但事实上“没有起过保障人民民主权利的积极作用,反而妨碍了人民正常行使自己的民主权利”。为此,五届全国人大三次会议1980年9月以决议的形式对“七八宪法”作出修改,取消了有关“四大自由”的规定。另一方面,对于那些可以促进人民民主的民主权利,也应加以必要的干预和限制,现行宪法第51条就为基本权利的行使划定了边界。除此之外,此种限制还可在法律中完成,例如,全国人大常委会1989年10月制定《中华人民共和国集会游行示威法》,既是考虑到“使宪法的这一原则规定具体化,就需要制定相应的实施性法律”,也是认为集会游行示威是“比较激烈的表达意愿的方式,更需要法律的保证和制约”。
  其次,民选的代议机关代表人民行使国家权力,同样是人民民主的表现形式。但代议机关也有被裹挟的可能,因而人民必须对其施以相应的控制。正是缘于此,代议机关立法的司法审查虽然面临“反多数难题”的诘问,但依旧被视为防治多数人暴政的必要之举。当然,在人民代表大会制度之下,各级人大统一行使国家权力,多数人的立法行为自然不受少数人的司法审查。不过,上下级人大之间存在监督与被监督的关系,地方各级人大的行为受到上级人大的监督。随之而来的问题是,作为最高国家权力机关的全国人大如何受到规范?张友渔亦曾提出“全国人大违宪怎么办”的问题,可回答却是“这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑!如果真的出现,那就是说整个国家成问题了”。其实不然,对全国人大的监督主要由宪法来完成,因为依照人民主权原则,如果出现最高国家权力机关背离民主的问题,人民就应该出场了。事实上,“八二宪法”对全国人大的兜底职权条款进行了重新设计,即将全国人大“认为应当由它行使的其他职权”,修改为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,便是宪法运用民主的方式来规范全国人大,因为前三部宪法中“认为应当”的判断主体是自己,而“八二宪法”中“应当”的判断主体变成了宪法和人民。


余论:推进全过程人民民主的执政党角色

对中国特色社会主义民主政治发展道路而言,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,既是一种经验总结也是一种理论预设。上文谈及了全过程人民民主的法律基础,特别是宪法对全过程人民民主的促成和规范作用,但这主要是基于“人民当家作主”与“依法治国”关系的阐述。除此之外,对“人民当家作主”来说,“党的领导”被赋予了极大的价值和作用,正所谓“只有坚持党的领导,人民当家作主才能充分实现”。那么,在推进全过程人民民主时,作为执政党的中国共产党究竟扮演何种角色,党的领导如何在其中发挥作用?

有效的民主制度不应出现“一盘散沙”的状况,因为分散的人民既没有力量,也极易被操纵乃至“被代表”。同时在“离心型民主政体”下,国家能力和政府能力较低,政治冲突难以得到有效控制,政治体制的稳定性被严重削减,民主奔溃的可能性会大大提高。近代中国的民主探索充分说明了这一点,虽然通过革命和变法建立了形形色色的民主政体,但无不以失败而告终。与此形成鲜明对比的是,中国共产党善于唤醒和组织人民群众,尤其是在党内建立起完善的组织体系和制度,并将其应用于相对散乱的社会,以此完成了社会的整体化构造。这一过程被邓小平描述为,“中国一向被称为一盘散沙,但是自从我们党成为执政党,成为全国团结的核心力量,四分五裂、各霸一方的局面就结束了”。由此观之,在新中国民主政治建立和建设的过程中,中国共产党扮演着“组织者”的角色,通过把人民组织起来,使人民不再是“一盘散沙”,而是有力量行使和运用国家权力的有机整体。例如,毛泽东1953年1月认为召开全国人民代表大会的条件已经成熟,其中一个前提就是“各界人民已经组织起来了”,只有组织起来了的人民才能真正地当家作主。

在我国,中国共产党是领导党和执政党,国家机关负责承载、转换和践行党的意志,即“使党的主张上升为国家意志”,包括在各类非党组织中设立中国共产党的组织机构,以加强党对这类组织的领导。这既有利于强化党对国家和社会的领导,也使得党内生活方式深刻影响着国家和社会的运行方式。党内民主对人民民主的影响便是典型例证,执政党依照其对民主的认知去塑造人民民主的形态,国家和社会也会模仿党内民主的样貌。有鉴于此,我们一方面注重党内民主的建设,比如中共十六大首次提出“党内民主是党的生命”的重要论断,发扬党内民主成为党内政治生活的基本准则;另一方面,还要求以党内民主带动人民民主,民主的党内政治生活是人民民主可资参照的范例,更为关键的是,具有领导和执政地位的中国共产党,可以将党内民主的有益经验运用于人民民主的实践。在这个意义上来说,中国共产党是全过程人民民主推进过程中的“引领者”。

随着民主制度化、法律化水平的不断提升,人民民主及其实现方式已经成为法定的制度安排,比如我国宪法明确规定“一切权力属于人民”,并构建了一个相对完备的人民民主规范体系。因此,对作为执政党的中国共产党而言,无论是将人民组织起来行使国家权力,还是以党内民主带动人民民主,都必须在法治的框架内进行,这其实也是依宪执政和依法执政的应有之义。正是缘于此,“执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导”,也是“评价一个国家政治制度是不是民主”的重要指标。此时,中国共产党还扮演着“守法者”的角色,应当尊重人民在宪法中的主权者地位,支持和保障人民依法行使各项民主权利。



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